Alguns modelos de administração

O modelo clássico da função pública tem matriz europeia, remontando à revolução francesa. Esta estabeleceu a separação dos poderes públicos e a separação entre estes, no seu conjunto, e a Administração Pública. A esta competia a aplicação das leis aos casos concretos, sob a forma de actos administrativos.
Ao mesmo tempo que se impôs esta separação de funções, desenvolveu-se a teoria dos actos administrativos, consistindo a parte central no novo ramo de direito – o direito administrativo. Paralelamente nasceu o estatuto dos funcionários públicos, o qual estabeleceu o conjunto de direitos e deveres dos trabalhadores da Administração Pública. Em alguns casos o estatuto tomou a forma de documento unificado, ou código; noutros casos é constituído por um conjunto de leis avulsas. Em qualquer das situações estabeleceram-se as regras de funcionamento da Administração Pública e, em especial, a separação entre a Administração e a Política.
O Estatuto tem, porém, uma importância tão grande que passou a chamar-se ao modelo clássico de modelo estatutário. Ao mesmo tempo identificou-se o estudo da Administração Pública com o estudo do direito administrativo. Fazia parte do seu conteúdo o estudo os agentes da actividade administrativa, isto, é dos seus funcionários, da acção administrativa e, em especial, dos actos administrativos e, finalmente, da organização administrativa. Nesta medida, o modelo clássico de matriz europeia era, como se afirma um modelo legalista.
A racionalização do modelo democrático deve-se a Weber (1947), o qual caracteriza, desta forma, as organizações burocráticas:

• Organização hierárquica autoritária
• Especialização de funções
• Delimitação rigorosa de competências
• Seguimento estrito dos procedimentos
• Estrutura de competências com base em normas
• Actividade administrativa contínua
• Uso de documentos e comunicação por escrito
• Não propriedade do cargo
• Meios materiais adequados
• Procedimentos racionais de disciplina e controlo


Em termos específicos de relações de trabalho, os funcionários tendem a ter segurança de emprego, o trabalho está estruturado em carreiras, a promoção faz-se com base na antiguidade, a remuneração depende do nível hierárquico da cada carreira, além de que a entrada para a administração faz-se obedecendo às regras de concurso público.
O estado liberal constitui o suporte deste modelo da Administração Pública, o qual está pensado como Estado não intervencionista com a sua actividade reduzida a garantir serviços essenciais (físco, segurança, relações exteriores e justiça), os quais implicam o exercício de poder e estão associados ao conceito de soberania.
Nos Estados Unidos a racionalização da Administração Pública nasceu da reacção ao sistema dos despojos e à «patronage», estando consagrado na Pendleton Act (1883). Mosher (1968) caracteriza este modo a evolução da administração Pública Americana (Quadro 1).

Quadro n.1 Evolução do Serviço Público nos Estados Unidos da Americana
Tipo Período Características
Governo dos“Gentleman” 1789-1829 A ocupação da alta administração dependia do background educacional e das grandes famílias aristocráticas.
Governo do Homens Comuns 1829-1883 Nomeação com base na patronage e no sistema de despojos. O essencial era a lealdade ao partido vencedor das eleições.


Governo dos Bons
1883-1906 Exames estatísticos à entrada e admissão com base no mérito; sistema aberto; neutralidade política e criação da “Civil Service Comission” cuja função consistia na administração do sistema de pessoal.
Governo dos Eficientes 1906-1937 Imposição do valor de eficiência em paralelo com a neutralidade, moralidade e mérito; desenvolvimento de métodos científicos aplicados à questão dos recursos humanos.
Governo dos Administrados 1937-1955 Adaptação do serviço público aos objectivos do «New Deal», o que significa (ver “Brownlow Report”) a responsabilização do presidente pelo serviço publico e descentralização de muitas actividades, até aí de responsabilidade da «Civil Service Comission».
Governo dos Profissionais 1955 - Até ao presente Aprovação do «Federal Service Entrance Examination». Em 1955 cria-se as condições para o aparecimento de uma função pública profissionalizada.

Mas a facto que marcou nos Estados Unidos o aparecimento da Administração Pública clássica e da independência do “public service” perante os políticos é o Pendleton Act (1983). A nova lei inclui a exigência de exames, competitivos à entrada no serviço público, segurança de emprego a moralidade relativamente às actividades politicas. Deste modo, pôs-se um fim a um longo período de «patronage» em que os funcionários públicos eram escolhidos na base da confiança politica. A reforma americana consistiu em grande medida, na americanização da reforma inglesa de meados do séc. XIX (Paul Van Riper, 1979). Existem, porém, algumas diferenças. Assim os exames à entrada têm uma forma predominantemente prática, estando moldados pelo conteúdo funcional e sendo efectuadas na base de testes. Em segundo lugar, no sistema americano, as entradas podem ser efectuadas em qualquer nível da pirâmide; por outras palavras, podem existir entradas laterais. Em terceiro lugar, nunca no sistema americano esteve completamente assegurada a segurança de emprego. Todavia, a neutralidade de admissões e dispensa de serviço era assegurada por uma Comissão independente do poder político, criada no ambiente do Pendleton Act – A Civil Servive Comission. Finalmente, nunca o sistema americano gerou uma elite administrativa originária de determinadas universidades, como aconteceu no sistema inglês, em que os altos funcionários eram praticamente todos os oriundos de Oxford e Cambridge.
O novo sistema permitiu a racionalização da função pública; além de que consistiu numa paragem na corrupção associada ao «spoils system»; finalmente, possibilitou a formação de competências técnicas necessárias para o desenvolvimento de um sistema moderno de administração, autónomo do poder político.
Nem sempre, esta transformação foi pacífica e rápida. Em Portugal, a primeira referência ao princípio de mérito remonta à Constituição de 1820 assim como à Carta Constitucional de 1822, as quais estabeleceram a separação de poderes e princípios da neutralidade da Administração. Todavia, só em 1859 se generalizou o mecanismo do concurso em todas as repartições dos ministérios. Apesar da lei, continuavam muitas das práticas de favoritismo e compadrio político, mas havendo formas de fiscalização e controlo (Almeida, 1985). Quanto aos altos dirigentes sempre funcionou em Portugal a pratica do «spoils system», isto é, a nomeação pelo poder politico de dirigentes da sua confiança.
A racionalização da Administração Pública só foi possível no Estado Novo. Mas tratou-se numa racionalização meramente formal, já que a Administração era o verdadeiro suporte do poder politico e o seu braço de actuação, o que levou alguns autores a chamar ao Estado Novo um Estado Administrativo, mas apenas na medida em que a burocracia tinha um grande peso politico.